“政府采购法修改的幅度是相当大的。”
一把旨在消除政府采购寻租空间的“手术刀”正式落下。
6月26日起，政府采购法修订草案向社会公开征求意见。三天前，该草案提请十四届全国人大常委会第二十三次会议初次审议。这是政府采购法时隔23年首次系统性修订，由9章88条扩展至10章104条。
中国人民大学公共管理学院教授王丛虎曾参与政府采购法修订前期的专家研讨，他对《中国新闻周刊》表示，政府采购法在客观上是一部综合性法律，涉及几乎所有政府部门的采购活动，牵涉部门数量众多，加之与招投标、国有企业采购等领域的交叉关系，复杂程度极高。
“此次政府采购法修订，从立法宗旨到具体条款的设计，基本回应了近些年财政部门以及中央层面的相关决策导向，包括全国统一大市场建设、促进公平竞争等，从这一点来看，政府采购法修改的幅度是相当大的。”他表示。
隐秘的寻租网络
政府采购的市场是庞大的，财政部最新数据显示，2024年全国政府采购规模为33750.43亿元。
不过，全国人大财经委副主任委员郝鹏向全国人大常委会做说明时指出，围标串标、设置差别歧视条款、低价无序竞争等违法违规行为时有发生，政府采购项目交易规则不够完备，政策功能未得到充分发挥，全过程管理有待加强等问题逐渐暴露，表明现行法存在一定制度漏洞，需要系统修改完善。
寻租是政府采购违规的最常见问题，其中，隐性壁垒又是最常见的寻租手段。财政部通报的案例显示，某单位采购图书馆设备，磋商文件直接将某特定的“SL”耳机品牌作为技术参数，并将自愿性质的CNAS检测标志设为“不满足即无效”的实质性要求；在某大学实验室设备采购中，为了排斥外地企业，甚至硬性规定供应商须“在接到通知后24小时内响应到场”。
更隐蔽的手法是，设置一些与采购项目实际需要完全无关的荣誉和认证作为加分项。这些做法在形式上看起来是“公平”的，毕竟所有供应商都可以去争取这些加分项。“实质上往往只有少数事先已经具备相应条件的供应商，才能真正满足这些要求，这就形成了一种‘形式公平、实质排他’的局面。”金诚同达（深圳）律师事务所律师詹阿娜对《中国新闻周刊》表示。
伴随这些隐性壁垒的，还有部分中小企业“被看见”的机会成本。尽管财政部早就有规范性文件规定，电子化的采购文件不得收取标书购买费。然而，由于各地方执行力度参差不齐，部分地区仍然在变相收取这类费用。
詹阿娜举例说，一个中小企业在判断自己是否能中标之前，需要先交500元一次的“标书购买费”。拿到采购文件后，才发现自己可能根本不符合条件。500元这个数字单独看起来并不大，但如果一个企业投100个标才有可能中一个，那就意味着要先花5万元，才能换来一个中标机会。这些隐性壁垒一点点累积，最终将一些中小企业挡在门外。
此次修订草案对隐性壁垒问题作出了回应。草案第六条明确，国家保障各类经营主体平等参与，严禁非法限制或阻挠供应商进入本地区和本行业的市场。在操作层面，草案进一步提高了透明度和供应商“黑名单”制度。第三十六条规定，明确政府采购活动应当通过公告形式公开邀请不特定供应商参与竞争。修订草案还新增规定，采购人有证据证明供应商在参加采购活动前三年内，在履行与其签订的政府采购合同中发生过重大违约的，可以拒绝其参加本次采购活动。
现实中，当隐性壁垒无法直接排除竞争对手时，价格操纵与规避程序是常见的运作法则，其中最常见的就是“一元标”等恶性低价竞争。湖南师范大学法学院教授肖北庚长期关注政府采购制度改革，他向《中国新闻周刊》指出，采购价格过高或过低，都是政府采购领域暴露出的腐败和程序不规范问题的集中体现。
针对这一问题，草案赋予了评审委员会“一票否决权”。草案第四十一条明确规定，供应商报价明显低于最高限价或其他有效报价，可能影响履约的，评审委员会应当要求其提交证明材料。如认定其报价无法保证质量或履约的，“应当认定其投标、响应无效”。这一法条与2026年初财政部印发的《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》形成呼应，强化政府采购异常低价审查。
针对陪标问题，草案实质性废除了“不足三家必须废标”的刚性规则。在以往的实践中，为了满足法定要求的3家供应商门槛，采购人或企业往往会私下邀请其他公司“陪标”，而此次草案第三十八条规定，如果重新开展采购后仍只有两家合格，可正常评审；仅一家合格，可审批转为单一来源。
政府采购在多个环节都有可能出现问题，肖北庚认为，根源在于采购需求环节存在缺陷，采购需求没有被科学、清晰地界定，为种种寻租提供了操作空间。
此次草案第七条规定，政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理。肖北庚表示，将采购需求从预算编制到最终绩效考核，真正贯穿法律全过程，这是此次政府采购法修订的一个重要亮点。
草案将监管链条延伸至事后的绩效考核也被舆论关注。为解决 “重采购、轻验收”，修订草案第六十条新增履约验收制度，明确采购人应当按照政府采购内部控制要求组成验收小组，根据政府采购合同约定的验收标准、时限进行履约验收，并书面确认。
同时，对于向社会公众提供公共服务的政府采购项目，采购人应当向社会公告验收结果。对于采购人与实际使用人、服务对象分离的采购项目，采购人应当邀请实际使用人、服务对象参与验收。项目验收不合格的，供应商应当采取补救措施。
一场观念革命
此次修订中，最被关注的是草案不再强调公开招标的优先地位。此前，现行政府采购法明确规定，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。
王丛虎对《中国新闻周刊》指出，长期以来，社会普遍存在一种观念，认为公开招标是最公正客观、最经得起检验的采购方式，由此形成了一种“逢采必招”的实践惯性。
不过，天津外国语大学副教授焦洪宝撰文指出，招标方式不允许议标，但在实际操作中，采购人往往对拟实现的功能与技术方案尚无清晰认知。在缺乏明确技术规格的情况下，如果强行要求供应商一次性盲投报价，极易导致高价中标，或者落入“低价劣质”的陷阱。
“对于一些技术复杂、需求难以一次说清的项目（如大型装备、信息化系统建设等），公开招标的刚性程序反而可能抑制有效竞争。”焦洪宝认为。
针对这一困境，草案提出：通过需求调查，市场竞争充分且能够确定采购标的详细规格和具体要求，无须与供应商协商谈判的政府采购货物、工程和服务，应当采用招标方式采购。
同时，草案大幅扩展了竞争性谈判的适用情形，明确技术复杂的项目、需要供应商参与确定解决方案的项目均可采用竞争性谈判，让供应商在最终方案的形成过程中开展实质性竞争。“我认为这才是科学的制度设计，为采购人和采购监管部门留出了一定的自由裁量空间。”王丛虎说。
多位专家都对《中国新闻周刊》表示，这一调整说明，实务部门基于长期的实践经验反映出的现实诉求，得到了立法机关的回应和认同，“这本身就是一个巨大的进步，不亚于一场观念革命”。
不过，中部某市负责政府采购业务的基层干部陈英（化名）对《中国新闻周刊》表示：“这次修订草案把采购需求这个环节看得比较重，但我们不是专业人士，你让我去审到底符不符合要求，我感觉真的挺难判断的。”在实际工作中，政府采购的项目种类极为繁多，而采购人员大多并非相关领域的专家。“尤其是信息化类、互联网类的项目，带宽要多少兆、光纤要遵循什么标准、相关人才要符合什么样的国家标准，这些都太专业了。”
陈英举例说，即便是看似简单的食材采购，也需要符合国家GB/T标准，但这些标准随时可能面临版本作废或更新，而基层人员大多只是兼任采购。
陈英手边摆着一本单位自制的采购文件，二十多页，里面把责任细化到了每一个责任部门、每一个具体的人。流程实在太多，为了避免出差错，每次做项目，她都会对着这份文件逐项核对，两年多下来，册子已经快被她翻烂了。
“每次基层需求部门把需求提上来之后，我都要先去网上查一查。万一去招标了，后面有人质询，说这个要求早就已经取消了，你为什么还写在采购文件里面，那这个责任怎么算？我心里其实挺害怕的。”陈英说。
另外，当“无标不围”也就是围标串标已经成为公开招投标领域的现实问题的前提下，竞争性谈判又如何能保证寻租问题、隐性壁垒可以得到解决？
多位专家都关注到，草案删除了原法“集中采购目录内、限额标准以上”适用门槛，将所有使用预算资金采购行为全部纳入监管，未达限额标准项目仅适用简易采购程序，彻底解决了小额零星采购监管空白，竞争性谈判也同样在监管范围内。
此外，由于竞争性谈判适用技术复杂、需定制解决方案项目，对评审专家的监管更为关键。
草案单独设立了评审专家专条，明确将评审专家也列入法定责任主体。草案规定，建立全国、省级两级专家库动态清退机制，配套第九十一条专家违法重罚规则。未按照采购文件规定评审、与供应商存在利害关系而未依法回避、与其他政府采购当事人恶意串通等违法行为的法律责任，包括罚款、一定期限内直至终身禁止参加政府采购评审活动等。
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